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农村土地经营流转法规汇编
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发布时间：[2014/06/28]
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农村土地流转政策法规梳理
近年来，农村土地流转成了一个炙手可热的公众话题。其实，土地流转并不是一个新生事物，它在我国的广大农村生活中早就存在。下面，我们将对我国土地流转政策与我国已有的相关法律规定做一番梳理。
1、农村联产承包责任制的兴起和最早的土地流转政策
农村土地承包制度是中国农民的自发创造，一般认为起源于安徽省凤阳县小岗村。1978年，凤阳小岗18户农民按下了手印，搞起了“包产到户”，正式揭开了中国农村土地改革的序幕，中国农村土地制度从单纯集体所有向集体所有、家庭经营的两权分离模式转变。在这一时期，农村土地的流转已经开始松动萌芽。
1983年中共中央颁发了《关于印发农村经济政策的基于问题的通知》，全国农村开始普遍推行包干到户。到1983年底，98%左右的基本核算单位都实行了包干到户，家庭承包经营的土地面积占耕地总面积的97%左右，实现了土地所有权与使用权的分离。这种模式在保证农地集体所有权的基础上保证了农户的独立经营权，并对农村土地的经营收益分配关系进行了调整，“交足国家的，留够集体的，剩下的都是自己的”。
1984年，中央1号文件首次明确“鼓励土地逐步向种田能手集中。社员在承包期内，因无力耕种或转营他业而要求不包或少包土地的，可以将土地交给集体统一安排，也可以经集体同意，由社员自找对象协商转包。”转包这个概念第一次出现在中央文件中。
2、1988年宪法修正案及《土地管理法》第一次修订
“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让”。这在立法上第一次明确了农村土地流转的合法地位。而在此之前，1982年制定的宪法不管是土地的所有权还是使用权都是禁止流转的。自1988年以后，历次宪法修正案关于土地使用权可以转让的规定均未有任何改变。
顺应1988宪法修正案的新规定，同年修订的《土地管理法》第二条也增加了“土地的使用权可以依法转让”的条文，并在第六十三条进一步明确：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。”
3、1998年《土地管理法》第二次修订（1999年1月1日施行）
20世纪90年代末期，我国耕地保护面临的形势十分严峻，开发区热、房地产热导致耕地面积锐减，人地矛盾日益尖锐。面对经济形势的变化，《土地管理法》呈现出了局限性，例如：对农用地转为建设用地缺乏严格的法律限制、对土地违法行为缺乏强有力的法律监督体制和手段、对土地征用缺乏严格的法律限制且比较分散，以及对国有土地资源和市场管理缺乏明确的规定等等。
1998年8月29日，第九届全国人大常委会第四次会议修订并通过《土地管理法》。这次修订，不是个别条文的变动，而是土地管理方式和土地利用方式的重大变革。[4]1998年《土地管理法》修订，适应了我国土地流转管理的新形势。
4、《农村土地承包法》（自2003年3月1日起施行）
《农村土地承包法》先是在总则中规定：“国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转。”然后进一步区分了家庭承包和其他方式的承包，对二者的流转问题作了不同规定。
第三十二条 通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。
第三十三条 土地承包经营权流转应当遵循以下原则：
（一）平等协商、自愿、有偿，任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转；
（二）不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途；
（三）流转的期限不得超过承包期的剩余期限；
（四）受让方须有农业经营能力；
（五）在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权。
第四十九条 通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地，经依法登记取得土地承包经营权证或者林权证等证书的，其土地承包经营权可以依法采取转让、出租、入股、抵押或者其他方式流转。
同年出台的《中华人民共和国农村土地承包法实施条例》和2005年出台的《农村土地承包经营权流转管理办法》，都有类似的规定。
5、2004年宪法修正案和《土地管理法》第三次修订
2004年3月14日，全国人大第十届二次会议通过的《宪法修正案》，将宪法第十条第三款“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”修改为：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用。”同年8月28日，十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议对《土地管理法》作出修改，一是将《土地管理法》第二条第四款修改为“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”；二是将其他条款中的“征用”修改为“征收”。2004年《土地管理法》修订，进一步明确征地制度内涵。
6、《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》（自2005年9月1日起施行。）
该司法解释以《农村土地承包法》为基础，进一步明确了土地流转中发生的纠纷处理事宜，确认了发包方强迫承包方流转土地的合同无效；发包方阻碍承包方流转土地承包经营权的，承包方有权请求法院排除妨碍、赔偿损失（见第十二条）。家庭承包方式的承包方不得将土地承包经营权进行抵押或者抵偿债务的，否则法院将认定合同无效（见第十五条）。而以其他方式承包的承包方可以用入股、抵押等方式流转土地承包经营权（见第二十一条）。
7、《物权法》（自2007年10月1日起实施）
《物权法》关于土地流转的内容安排在“土地承包经营权一章”中，这说明所谓的“土地流转”专指农村土地承包经营权的流转，并不包括农村建设用地、宅基地使用权的流转问题，其具体内容完全与《农村土地承包法》相一致。
第一百二十八条 土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定，有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。流转的期限不得超过承包期的剩余期限。未经依法批准，不得将承包地用于非农建设。
第一百三十三条 通过招标、拍卖、公开协商等方式承包荒地等农村土地，依照农村土地承包法等法律和国务院的有关规定，其土地承包经营权可以转让、入股、抵押或者以其他方式流转。
8、《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》（2008年10月12日中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议通过）
党的十七届三中全会提到的一个关键点就是促进农村土地流转。决定指出：“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”。同时，肯定了改革开放30年来广大农民对农村土地承包经营权流转的探索和经验，指出：“加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。”
“保留承包权，转让使用权”是此次土地流转制度改革的核心。
9、2009年中央一号文件《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》
意见指出要建立土地经营权流转市场，包括：
稳定农村土地承包关系。强化对土地承包经营权的物权保护，做好集体土地所有权确权登记颁证工作；稳步开展土地承包经营权登记试点，把承包地块的面积、空间位置和权属证书落实到农户，坚决禁止和纠正违法收回农民承包土地的行为。
建立健全土地承包经营权流转市场。土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。坚持依法自愿有偿原则，尊重农民的土地流转主体地位，任何组织和个人不得强迫流转，也不能妨碍自主流转。
按照完善管理、加强服务的要求，规范土地承包经营权流转。鼓励有条件的地方发展流转服务组织，为流转双方提供信息沟通、法规咨询、价格评估、合同签订、纠纷调处等服务。
10、2010年中央一号文件《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》
意见指出：“完善农村土地承包法律法规和政策，加快制定具体办法，确保农村现有土地承包关系保持稳定并长久不变。”“加强土地承包经营权流转管理和服务，健全流转市场，在依法自愿有偿流转的基础上发展多种形式的适度规模经营。”
意见还指出，要有序推进农村土地管理制度改革。“有序开展农村土地整治，城乡建设用地增减挂钩要严格限定在试点范围内，周转指标纳入年度土地利用计划统一管理，农村宅基地和村庄整理后节约的土地仍属农民集体所有，确保城乡建设用地总规模不突破，确保复垦耕地质量，确保维护农民利益……加快修改土地管理法。”
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